07 Octobre 2012

Etats généraux de la décentralisation : la liste noire de 30 années d’effets pervers

Les Etats généraux de la démocratie locale se sont ouverts jeudi au Sénat. François Hollande est bien décidé à écrire un nouvel acte de la décentralisation, 30 ans après François Mitterrand en 1982-1983.

Aurélien et Vincent Bénard répondent au nom du Parti Libéral Démocrate

Atlantico : Pendant deux jours, jeudi et vendredi, les élus vont prendre la parole sur le prochain "acte de la décentralisation", à l'occasion des États généraux de la démocratie locale. Est-ce vraiment une bonne nouvelle ? Quel est le bilan des 30 ans de décentralisation ?

 

Jean-Luc Boeuf : Historiquement, les ruptures en matière de décentralisation sont rares ; on en compte trois depuis la Révolution Française :

  • En 1790, il a été décidé de redécouper le territoire de façon rationnelle et ce fut la création des départements, en substitution des provinces ;
  • En 1884, les communes « règlent par leurs délibérations les affaires de la commune », concrétisant ainsi la conduite de politiques publiques locales par les collectivités ;
  • En 1982, les décisions prises par les échelons locaux ne nécessitent plus d'être contrôlées a priori par le préfet. On entre alors dans l'ère de l'autonomie des collectivités

 

Aurélien Véron : La décentralisation Française voulue par la Gauche en 1981reposait de prime abord sur de bons principes. Il faut se rappeler qu’avant 1981, toutes les décisions un tant soit peu importantes d’une mairie ou d’un département devaient recevoir l’imprimatur d’une administration parisienne tatillonne et incapable d’adapter ses attitudes aux contextes locaux. Et les problèmes sociaux ne sont pas les mêmes à Paris ou à Romorantin !
Mais si l’idée était bonne, l’application en fut déplorable. Tout d’abord, les lois successives ont créé deux nouvelles strates intermédiaires entre la commune et l’Etat : intercommunalités et régions, en plus des anciens départements. La loi n’a pas posé de garde-fous efficaces à la tentation des différents niveaux de s’occuper de tout sans coordination. En outre, le système fiscal imposé pour financer ces collectivités s’est révélé illisible et a permis à chaque strate d’augmenter son niveau de pression fiscale sans avoir l’air d’y toucher. Enfin, l’essentiel des ressources des collectivités continue de provenir de dotations de l’Etat : cela rompt le lien entre pression fiscale et niveau de dépenses locales. Aujourd’hui encore, les maires de bourgades locales vont, pour faire financer une place de village où une salle de fêtes, courir les dotations dans les capitales départementales, régionales, voire même à Bercy !

Le résultat est que la population a laissé, sans la moindre réaction électorale, les collectivités gonfler leurs niveaux de dépenses et d’effectifs au delà du raisonnable.

Mais l’Etat ne les a pas aidées à inverser cette tendance en transférant aux collectivités un nombre croissant de compétences, sans leur donner la capacité de modifier localement des dispositifs nationaux souvent inadaptés, ni leur permettre de privatiser des services qui pourtant gagneraient à l’être.

Philippe Laurent : Le bilan de la décentralisation est incontestablement positif. D’abord pour les citoyens, qui ont bénéficié d’un développement sans précédent des services publics locaux dans tous les domaines de la vie quotidienne. Ensuite pour l’aménagement et le développement des territoires : il a été mis fin au fameux « Paris et le désert français ». Enfin, pour l’équilibre institutionnel : les élus locaux, ainsi que leurs équipes, ont gagné en légitimité et en compétence. Seul l’Etat n’a pas encore tiré toutes les conséquences pour lui-même de la décentralisation. C’est souvent en son sein que se situent les doublons. C’est l’un des enjeux du prochain « acte », qui ne devrait pas porter sur des transferts importants de compétence mais davantage sur un réglage institutionnel et financier, et la restauration d’un climat de confiance entre pouvoir central et pouvoirs locaux.

La proximité permet-elle une meilleure gestion ou s’agit-il au contraire d’une dérégulation libérale et d’un retour aux féodalités ?

 

 

Jean-Luc Bœuf : La proximité n'est ni synonyme de dérégulation ni retour aux féodalités ! Les premières chartes confiant aux communes des responsabilités locales remontent au Moyen-Age. La France a inventé au XIX°siècle le modèle de la délégation de service public. Il s'agit donc d'un subtil dosage, au plan des territoires, entre ce que les échelons locaux traiteront au mieux et ce que l'échelon de l'Etat doit garder. Une façon de concevoir la subsidiarité donc.

 

Philippe Laurent : Oui, la proximité permet une meilleure gestion, cohérente avec les réalités et les besoins des territoires et de leur population. La décentralisation ne conduit aucunement à la dérégulation, mais à une régulation adaptée. Les pouvoirs locaux, élus au suffrage universel, ont la même légitimité et la même capacité à définir l’intérêt général  que le pouvoir national. Les féodalités d’aujourd’hui se trouvent bien davantage dans certains ministères, qui n’ont toujours pas intégré les évolutions des trente dernières années, que dans les collectivités locales ! Si la France s’est construite à partir de son Etat depuis la Révolution, la décentralisation a permis de redécouvrir et de revaloriser sa diversité, en même temps qu’elle a mobilisé l’énergie des acteurs locaux.

Aurélien Véron : Que la question est curieuse... voir une “dérégulation” dans l’application du principe hautement libéral de responsabilité est un contresens très complaisamment véhiculé par les interventionnistes de tout poil. La “régulation” libérale par la responsabilité permet au contraire une bien meilleure gestion des deniers publics et n’a absolument rien à voir avec un quelconque féodalisme. Mais passons. La proximité devrait évidemment permettre une bien meilleure gestion des affaires locales, y compris pour des “missions” que l’Etat assure aujourd’hui au niveau national sans grand succès, comme la lutte contre la pauvreté, contre le chômage, ou encore l’éducation ou le logement. Mais pour cela, il faut que quelques principes actuellement absents de la gestion des collectivités soient respectés.

 

Tout d’abord, les collectivités doivent se financer totalement par des ressources propres, par une fiscalité lisible. Le Parti libéral démocrate propose que tous les impôts locaux, dont beaucoup sont actuellement régressifs, et les subventions publiques, soient remplacés par une unique Flat Tax sur les ménages et les bénéfices des entreprises, de l’ordre de 15 à 20% de tous les revenus, sans niche fiscale, à part une déduction forfaitaire de l’ordre de 10 000 euros par enfant à charge.

Mais ce n’est pas tout. Il faut renforcer la démocratie directe locale en plaçant les communes sous un contrôle populaire très strict, en forçant l’adoption de tout programme augmentant les impôts par référendum, et en plaçant les communes en concurrence fiscale. Ainsi, les habitants de communes trop taxées pour un retour médiocre en terme de qualité de service pourront facilement faire pression sur leurs élus locaux, alors qu’aujourd’hui, ceux-ci sont libres de faire ce qu’ils veulent.

Enfin, une commune doit être libre de privatiser certaines de ses missions, vers le secteur privé lucratif ou caritatif. Ce modèle de communes au coûts facilement comparables et libres d'organiser leurs réponses aux problèmes locaux sous le contrôle de la population permettront de multiplier les expériences, de limiter la portée des inévitables échecs, et de diffuser progressivement les solutions au meilleur rapport qualité-prix.

En 2009, le rapport Balladur s'alarmait d'un "manque de lisibilité" et une "difficulté à maîtriser la dépense publique locale". Les collectivités territoriales sont régulièrement pointées du doigt sur l'explosion des effectifs. La décentralisation est-elle un gouffre financier ?

 

Philippe Laurent : Le rapport Balladur a été construit à partir d’un constat de départ totalement erroné. En affirmant dès le début que « cela ne marchait pas », il a nié le formidable apport de la décentralisation et a cherché des solutions pour remédier à des problèmes qu’il a en grande partie inventés. La dépense publique locale, ce n’est pas du gaspillage : ce sont des services quotidiens apportés aux habitants, ce sont des investissements structurants, ce sont des liens sociaux et du développement culturel, etc… Et les fonctionnaires territoriaux ne sont pas une charge, mais un atout dans une conjoncture très difficile pour de très nombreuses familles. Ils produisent, tous les jours, du service auprès des gens, dans les crèches, les écoles, auprès des aînés, etc… pendant que l’Etat continue de produire de la norme et du contrôle. La décentralisation, en mobilisant les énergies locales, a permis des réalisations que n’aurait jamais pu faire l’Etat centralisé. La vraie question est : faut-il développer ces politiques publiques ? Il s’agit là d’un choix politique, à effectuer au niveau de chaque assemblée élue.

Jean-Luc Boeuf : Du point de vue des grands équilibres financiers, le poids des collectivités locales est passé de 7 % du Produit intérieur brut (PIB) en 1982, à un peu plus de 10 % aujourd'hui. Dans le même temps, le poids de l'État s'est contacté à peu près dans les mêmes proportions. Ce qui fait la différence est la dette publique qui a littéralement explosé pour l'État alors qu'elle est – tout du moins jusqu'ici – contenue pour les collectivités locales.

 

La très forte hausse des effectifs tient à deux mécanismes cumulés que sont, d'une part, les transferts de personnel pour conduire les politiques décentralisées et, d'autre part, les créations d'emplois décidées par les élus pour conduire d'autres actions publiques et pour renforcer les compétences transférées. Ce qui n'a pas été traité jusqu'ici est la présence – souvent répétée – de doublons persistants entre les différents échelons.

 

Aurélien Véron : Le rapport Balladur a fait de bons constats mais est resté trop conservateur dans ses conclusions.

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La décentralisation à la Française a été financièrement coûteuse, mais rappelons tout de même que même si de nombreuses collectivités connaissent des difficultés, leur dette globale est infiniment moins importante que celle de l’Etat... Mais les jacobins répondront que les transferts de l’état ont contribué à son déficit, ce qui est exact... Le croisement des financements rend difficile l’identification des responsables de la mauvaise gestion locale.

Notons que la décentralisation est également un échec en Espagne, où les régions “autonomes” sont en faillite et où un sentiment anti-national parfois fort s’est développé, en Italie, où nombre de villes et de provinces sont en grande difficulté, et est en train de tourner à l’aigre aux USA, où l’absence de gardes fous sur les dépenses publiques ont jeté nombre de grandes villes ou d’Etats, au premier rang desquels la Californie ou l’Illinois, au bord de la faillite, principalement en raison des salaires et retraites mirobolants accordées aux agents publics. Ces deux exemples illustrent le fait que lorsque une collectivité tire ses ressources de l’impôt, elle ne doit pas pouvoir fixer librement le salaire de ses agents au delà d’un certain plafond, sans quoi toutes les dérives sont autorisées.

En contrepartie, la décentralisation est une réalité qui fonctionne bien en Allemagne, en Suisse, ou au Canada. Dans ces trois pays, le principe de responsabilité fiscale des collectivités, d’autonomie dans le choix des solutions, et de contrôle populaire, sont respectés.

1 Voir “Rapport Balladur, beaucoup de bruit pour rien”, Vincent Bénard, Mars 2009

Les collectivité territoriales doivent-elles participer à l'effort budgétaire ?

Philippe Laurent : Elles le font déjà, et de manière importante. Les élus locaux sont des acteurs responsables. Ils savent équilibrer leur budget, ils savent optimiser la dépense publique. Les collectivités investissent chaque année 50 milliards d’euros, autofinancés à hauteur de 60% par l’excédent des ressources courantes sur les dépenses. L’Etat, lui, n’investit pratiquement plus et il s’endette pour les frais de fonctionnement ! Les transferts financiers de l’Etat vers les collectivités – en grande partie issus d’impôts locaux que l’Etat a supprimés – sont gelés depuis trois ans, et on annonce une baisse en 2014 et 2015. Que veut-on de plus ? Ceux qui pâtiront de cette situation, ce sont d’abord les Français, avec moins de services, et les entreprises et donc l’emploi, avec moins d’investissements et donc moins de marchés. Parlez-en aux entrepreneurs du bâtiment et des travaux publics !

Jean-Luc Boeuf : A partir du moment où près de la moitié des recettes des collectivités locales provient de l'État, une simple remarque de bon sens conduit à associer à l'effort budgétaire le secteur public local. N'oublions jamais que si les collectivités sont présentées comme des acteurs majeurs en termes de politiques publiques, elles sont avant tout des « distributeurs » de ressources. Or, avant de redistribuer de la richesse, il convient de la créer. La France est le seul pays de l'OCDE à n'avoir présenté aucun exercice budgétaire de l’État en excédent depuis 1974. La dette publique explose sous l'effet du renchérissement des taux d'intérêt et de l'accroissement des déficits. L'État n'a plus, aujourd'hui, les moyens d'assurer le financement de toutes ses politiques. Il se trouve en situation de devoir choisir et, partant, de diminuer certaines dépenses. Un peu comme la théorie du "passager clandestin" en économie, chacun espère que l'effort reposera sur l'autre. Quand la dette publique frôle une année de PIB, la question n'est plus là. Elle consiste à faire peser sur tous les équilibres. Et, à ce jeu, les collectivités n'échapperont pas à des « réajustements douloureux ».

 

Aurélien Véron : Demain, l’état devra couper dans ses transferts aux collectivités locales, et celles ci, réforme ou pas, ne pourront pas augmenter indéfiniment leur pression fiscale. Les collectivités devront s’adapter à cette nouvelle donne et rationaliser leurs effectifs, et peut être privatiser de nombreux pans de leur activité, comme nombre de communes américaines ou anglaises, mais aussi italiennes, sont en train de le faire. Encore faut il que les lois permettent aux maires d’être intelligents et de combattre les problèmes locaux par des solutions locales.

 

Hélas, nous n’en prenons pas le chemin. Ainsi, la loi SRU impose des seuils de logements sociaux (renforcés par Cécile Duflot) aux communes, leur déniant le droit d’imaginer d’autres solutions que le logement social, qui a pourtant fait la preuve de son inefficacité pour résoudre les problèmes de logement des Français. De même, les collectivités déversent des milliards dans la logistique éducative mais n’ont aucune prise sur les méthodes d’enseignement, ou de financement de l’éducation, gérées avec l’insuccès que l’on sait par l’Etat central.

En 2009, Nicolas Sarkozy avait fait des propositions pour simplifier le millefeuille territorial, notamment la suppression du département. François Hollande s’apprête à enterrer ces propositions. Cela va-t-il dans le bon sens ?

 

Aurélien Véron : Non, il y a trop de strates locales. Mais la “solution” proposée par l’ancien président est insuffisante et n’est sans doute pas la meilleure. Nous serions favorables à ce que seuls deux échelons puissent prélever l’impôt : les communes (Flat Tax) et l’Etat (TVA), limité à ses missions régaliennes et à la promotion de grandes infrastructures nationales, éventuellement sous traitées au secteur privé.

 

Le niveau intermédiaire, quel qu’il soit, ne devrait pas être un échelon politique supplémentaire, mais un Groupement d’intérêt économique dont l’assemblée générale des “actionnaires” serait composée des maires concernés, qui décideraient quel pourcentage de leurs ressources devraient leur être affectés. Pour cette raison, des GIE départementaux, plus proches de la décision, en charge, par exemple, des routes, des établissements scolaires ou des interventions sociales, paraissent plus opérationnels que de grosses structures régionales. Quant au regroupement forcé de communes en intercommunalités, si elles peuvent se défendre pour des petits ensembles ruraux, elles ne sont pas la panacées pour les grandes métropoles. Contrairement à une idée reçue, la création de grandes communes aux USA, au Canada, ou en Grande Bretagne, s’est toujours soldée par une augmentation des coûts de la bureaucratie locale, et non une baisse comme espéré. En cause, la suppression de la concurrence fiscale entre communes dans ces grands ensembles.

Quelle que soit la strate privilégiée, il convient que les salariés des échelons intermédiaires soient de droit privé, et que leurs dirigeants soient astreints à des objectifs de niveau de service et de coût stricts, et toute les missions qui leurs sont confiées doivent pouvoir être mises en concurrence ou transférées au secteur privé.

Jean-Luc Boeuf : La question se pose moins dans le sens de la conséquence de la suppression d'un échelon pour les collectivités locales mais pour la Nation toute entière. Dit autrement, la suppression éventuelle du département est un « coup » qui a un « coût » très élevé. Songeons que, en un peu plus de deux cent vingt ans, la France entière s'est mise au diapason départemental, au sens du corps social, industriel et économique. Pour ce sui est des régions, force est de constater que l'échelon qui devait devenir l'échelon d'avenir n'a jamais pris son essor en trente ans. Quel est le premier mandat abandonné par un élu soumis au respect du cumul des mandats ? Le mandat régional...

 

Philippe Laurent : La réflexion institutionnelle doit évidemment se poursuivre et s’amplifier. La complexité aujourd’hui atteinte en matière d’organisation administrative devient source de lenteur et de blocage. Trois éléments me semblent devoir être pris en considération. D’abord, l’Etat doit très profondément se réformer, et comprendre qu’il ne doit plus intervenir dans les domaines de compétence transférés aux collectivités locales, même si cela se traduit par des différences de politiques publiques selon les territoires. Ensuite, il faut admettre que, selon les territoires, l’organisation peut ne pas être la même. Ainsi, l’Alsace réfléchit au regroupement des la Région et des deux départements qui la composent. Île-de-France ne peut pas avoir la même organisation que le Limousin. Assouplissons, adaptons aux réalités. Enfin, il faut en finir avec le cumul des mandats. Il faut des élus locaux entièrement consacrés à leur mandat et disposant d’un meilleur statut. C’est la conséquence logique de la décentralisation

La décentralisation facilite-t-elle la corruption (permis de construire de complaisance, appel d'offre truqué) ?

Philippe Laurent : Toute situation dans laquelle une personne détient un pouvoir, impliquant notamment des conséquences financières, peut conduire à la corruption. Cela est vrai au sein de l’Etat, des entreprises publiques et privées, ou des collectivités locales. L’examen attentif des « affaires » des trente dernières années montre que les collectivités locales ne sont pas plus victimes de corruption que les autres acteurs économiques. Les mécanismes de contrôle (et notamment les chambres régionales des comptes) sont efficaces et reconnus. Et les élus locaux ont, pour leur immense majorité, une haute conscience de leur responsabilité au service de l’intérêt général et du bien commun.

L’histoire de France très jacobine n’est-elle pas finalement incompatible avec la décentralisation ?

Philippe Laurent : C’est une vraie question. La culture de la France, éprise d’égalitarisme – d’où le rôle central de l’Etat, à la fois protecteur suprême, seul recours, mais aussi responsable de tout aux yeux des citoyens -, rend le peuple instinctivement méfiant à l’égard de la décentralisation, et carrément hostile au fédéralisme, qui pourrait en être l’aboutissement logique. Et cette méfiance est d’ailleurs habilement exploitée par certains corporatismes, voire parfois utilisée dans des discours partisans de gauche comme de droite.

Il faut expliquer à nos concitoyens que le monde actuel exige souplesse, adaptation, mobilisation des territoires dans leur diversité : c’est cela, l’enjeu de la décentralisation. Les pays qui réussissent et apportent le bonheur à leur peuple sont décentralisés et font confiance aux acteurs locaux autant qu’au pouvoir central.

Jean-Luc Boeuf : L'histoire revêt en effet un poids particulier en France. Songeons qu'en 1790, les révolutionnaires proclament préférer « quatre-vint petits roquets à quinze gros chiens loups ». Une autre façon de dire clairement que le pouvoir régional ne saurait concurrencer le pouvoir central dont le modèle préfectoral napoléonien constituera sinon un aboutissement du moins un point de passage ayant particulièrement marqué les territoires et les hommes.

 

Trente ans de décentralisation ? Une liberté très forte donnée aux élus pour conduire les politiques locales. Place doit être donnée désormais à celles et ceux qui, dans les territoires, vivent et œuvrent, à savoir les citoyens certes mais aussi les usagers, les contribuables, sans oublier les électeurs, avec le serpent de mer du droit de vote aux élections locales des étrangers.

 

Aurélien Véron : L’histoire communiste de la Pologne la rend-elle incompatible avec la démocratie libérale ? Assurément non. Les grandes crises sont souvent l’occasion de grandes ruptures. Et il ne s’en est pas fallu de beaucoup pour qu’en 1790, la France n’opte pour un modèle “girondin” bien plus décentralisé que l’actuel.
N’ayons pas d’illusions : il est peu probable que le pouvoir socialiste et la bureaucratie des grands corps d’états se convertissent prochainement aux vertus du modèle de décentralisation helvétique, par exemple. En France, toute phase de décentralisation est l’occasion, pour les bureaucraties étatiques et les castes politiques locales, de se livrer une bataille pour obtenir le plus de pouvoirs possibles. Quant au transfert à la société civile des missions aujourd’hui assurées par le secteur public, il est peu évoqué. Le contribuable sort rarement gagnant d’un tel processus.

Il faudrait casser cette logique, et penser la décentralisation non seulement en terme de changement d’échelle politique, mais en terme de retour vers la société civile de nombre de missions aujourd’hui assurées par on ne sait plus toujours très bien quelle entité publique !

Publié par Atlantico